La Cour des comptes vient de publier un rapport thématique : « Prévention, collecte et traitement des déchets ménagers : une ambition à concrétiser » (septembre 2022) dans lequel elle souligne les faiblesses du service public de gestion des déchets et propose des recommandations pour atteindre les objectifs de réduction des déchets que la France s’est fixés et pour renforcer le cadre réglementaire vers une économie circulaire. Ce rapport témoigne de l’importance de la mise en place d’une politique de gestion des déchets sur tout le cycle de vie d’un produit, pour les ménages comme pour les entreprises.

La responsabilité élargie des producteurs en quelques mots

La responsabilité élargie des producteurs (« REP ») est une application du principe du « pollueur-payeur ». Les personnes responsables de la mise sur le marché français de certains produits sont responsables de l’ensemble du cycle de vie de ces produits, depuis leur conception jusqu’à leur fin de vie. La REP impose aux fabricants et « metteurs sur le marché » concernés soit de prendre eux-mêmes en charge les déchets résultant de leurs produits, soit de confier cette prise en charge à un éco-organisme en lui versant une éco-contribution.

La réglementation relative à la REP s’est considérablement complexifiée et étendue en Europe ces dernières années. Elle a également pour objet d’assurer la prévention et la gestion des déchets de certaines filières en agissant sur l’ensemble du cycle de vie du produit : éco-conception, prise en compte de la réparation, du recyclage et de la réutilisation des produits afin de réduire la quantité de déchets.

A côté de la mise en place de systèmes individuels de collecte et de gestion des déchets, qui doivent être agréés et concernent peu d’entreprises, les entreprises peuvent satisfaire leurs obligations en adhérant à un système collectif via l’éco-organisme, structure à but non lucratif régie par les articles L. 541-10 et suivants et R. 541-86 et suivants du code de l’environnement.

La mise en œuvre de la REP par des structures sectorielles

Quelles sont les missions des éco-organismes ?

Les entreprises peuvent transférer leurs obligations aux éco-organismes, qui vont gérer le traitement des déclarations établies par ces entreprises à l’Ademe, collecter leurs éco-contributions et financer ou réaliser la collecte et le traitement des déchets selon deux modèles :

– le modèle financier (ou modèle contributif) : les éco-organismes participent au financement du service public de gestion des déchets. Les entreprises versent l’éco-contribution aux éco-organismes qui la redistribuent aux collectivités territoriales ou aux opérateurs de collecte ou de traitement qui en font la demande. Les éco-organismes concluent un contrat avec ces collectivités prévoyant les modalités de la collecte et du traitement des déchets, ainsi que le montant et les modalités de versement des soutiens financiers. Il s’agit d’un contrat type, qui est négocié avec et validé par les ministères de tutelle et les représentants des collectivités territoriales, et élaboré sur la base du cahier des charges d’agrément, lequel fixe un certain nombre d’obligations et de règles en la matière, notamment le barème des soutiens ;

– le modèle opérationnel ou organisationnel : les éco-organismes prennent en charge directement l’organisation de la collecte et du traitement des déchets. Les entreprises versent l’éco-contribution aux éco-organismes qui utilisent les fonds pour contractualiser directement avec des prestataires assurant la collecte et le traitement des déchets. C’est par exemple le cas pour des déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE), produits chimiques pouvant présenter un risque significatif pour la santé et l’environnement, déchets de pneumatiques, déchets de piles et d’accumulateurs.

Une fois qu’elles ont identifié les produits entrant le champ de cette réglementation, il suffit souvent aux entreprises de conclure le contrat type établi par l’éco-organisme et de remplir leurs obligations de déclaration et de paiement pour se mettre en règle de leurs obligations.

Il existe en outre la possibilité de désigner une personne physique ou une société établie en France en tant que mandataire chargé d’assurer le respect de ses obligations relatives à la REP. Le mandataire est subrogé dans toutes les obligations du producteur dont elle accepte le mandat.

Comment les éco-organismes sont-ils créés ?

Les éco-organismes sont créés par les professionnels de la filière. Leur cahier des charges est établi par arrêté interministériel, pris notamment par le ministre chargé de l’Environnement, après avis de la commission interfilière.

Le cahier des charges précise notamment les missions, le périmètre, les règles de répartition des obligations du cahier des charges en cas de pluralité d’éco-organismes, les règles du dispositif de primes et de pénalités pour le développement de l’éco-conception, des objectifs de collecte, de recyclage et de valorisation des déchets et le cas échéant, de réemploi et de réparation, les conditions minimales du maillage territorial des points de reprise, la réalisation d’actions en matière d’information et de sensibilisation, etc.

Ensuite, les éco-organismes sont agréés pour une durée de six ans renouvelable. Durant la procédure d’agrément, ils doivent démontrer qu’ils disposent des capacités techniques, de la gouvernance et des moyens financiers et organisationnels pour répondre au cahier des charges propre à leur filière.

Des enjeux juridiques pas complètement neutres pour les entreprises

Identifier l’entreprise qui est redevable de l’éco-contribution et les obligations associées

Est désormais considérée comme producteur : toute personne physique ou morale qui élabore, fabrique, manipule, traite, vend ou importe des produits générateurs de déchets ou des éléments et matériaux entrant dans leur fabrication. Les producteurs incluent dorénavant les opérateurs des places de marché et des plateformes de vente en ligne. Au-delà des nouvelles filières, pour les entreprises il s’agit d’identifier au sein d’un groupe qui est considéré comme le producteur (généralement les « metteurs sur le marché ») et donc redevable de l’éco-contribution.

Comprendre les engagements pris dans les contrats type conclus avec les éco-organismes

Au-delà des questions de déclarations, certaines clauses (responsabilité, modification unilatérale, résiliation) peuvent susciter des interrogations, notamment de la part de producteurs étrangers, quant à leur portée.

Pallier l’absence d’éco-organismes dans certaines filières

On peut également mentionner certaines filières soumises à la REP mais qui n’ont pas (encore) d’éco-organismes constitués. Par exemple, dans le secteur automobile, les producteurs de piles et accumulateurs automobiles. Ceux-ci doivent enlever ou faire enlever, traiter ou faire traiter, à leurs frais, les déchets de piles et d’accumulateurs automobiles collectés séparément.

Enjeux pratiques

Les enjeux pratiques, détaillés plus loin dans ce dossier, sont particulièrement importants pour les producteurs/distributeurs. Ils doivent identifier l’éco-organisme compétent pour le produit qu’ils distribuent et font face à des mécanismes déclaratifs différents selon les éco-organismes, selon les natures de produits. Ils doivent également gérer des barèmes et incitations à des conceptions éco-responsables variables et évolutives.

Cette complexité oblige à sensibiliser et embarquer plusieurs acteurs dans l’entreprise, du référencement des produits, pour collecter leurs caractéristiques techniques, au marketing, pour les publier, en passant par la supply chain pour capturer les bons flux à déclarer. C’est un sujet transverse qui nécessite une gouvernance adaptée.

Cependant, force est de constater que l’enjeu financier par rapport à d’autres obligations réglementaires ne permet pas toujours de mettre en haut de la pile le sujet de la gestion des déclarations aux éco-organismes.

Le renforcement des attentes des parties prenantes et donc de la communication sur « l’éco-responsabilité » devrait amener à faire croître l’attention sur ces processus d’éco-contribution – les contrôles externes se renforcent et il serait malvenu pour une entreprise d’avoir une publicité négative sur des non-conformités, fussent-elles non volontaires.

Les futurs enjeux de gouvernance de la REP

Dans les années qui viennent on peut s’attendre à des évolutions de la gestion de la responsabilité élargie des producteurs pour répondre aux enjeux identifiés notamment par la Cour des comptes en 2020 (1) :

– le tâtonnement des éco-modulations. L’éco-modulations des contributions financières, c’est-à-dire la modulation de ces contributions en fonction de critères de performance environnementale (système de « bonus-malus ») a pour objet de rendre plus incitatif le levier financier. L’article L. 541-10-3 du code de l’environnement introduit par la loi Agec prévoit que les contributions financières versées par les producteurs sont modulées, lorsque cela est possible au regard des meilleures techniques disponibles, pour chaque produit ou groupe de produits similaires, en fonction de critères de performance environnementale.

La modulation prend la forme d’une prime (ou « bonus ») accordée par l’éco-organisme au producteur lorsque le produit remplit les critères de performance et celle d’une pénalité (ou « malus ») due par le producteur à l’éco-organisme lorsque le produit s’en éloigne. Les primes et pénalités doivent être fixées de manière transparente et non discriminatoire.

La modulation est soumise à l’avis du ministre chargé de l’Environnement. Sur demande motivée du producteur, l’éco-organisme est tenu de limiter le montant de la prime ou de la pénalité à 20 % du prix de vente hors taxe de son produit.

Le renforcement de l’éco-modulation est un levier pour aller vers une économie circulaire. L’Etat et les éco-organismes tâtonnent encore – dans un contexte il est vrai évolutif – pour définir le contenu et le bon niveau qui permettra de maximiser l’effet incitatif. C’est encore source d’incertitude et de complexité.

– le renforcement des sanctions envers les éco-organismes et les producteurs ne remplissant pas leurs obligations dans le cadre de leur responsabilité élargie. L’Etat a délégué un pouvoir de gestion aux éco-organismes en incluant dans leur cahier des charges un devoir de contrôler leurs adhérents. Cependant, l’éco-organisme n’a pas forcément les moyens humains, financiers, mais aussi juridiques pour réaliser ces contrôles (il reste une personne privée, qui ne dispose pas de pouvoir d’enquête et ne peut imposer unilatéralement ses décisions).

En outre, quelle est la réalité de ce pouvoir de contrôle si le client de l’éco-organisme peut se tourner vers un autre éco-organisme lorsqu’il existe dans la filière ?

On peut penser qu’à mesure que la REP se complexifie et s’élargit, dans un contexte où l’économie circulaire devient un enjeu de société majeur, les procédures de contrôle des producteurs vont prendre une place de plus en plus importante.